Balíček opatření, jimiž chce vláda odvrátit cestu českých veřejných financí řeckým směrem k bankrotu, přijala veřejnost i ekonomové relativně smířlivě. Nutnost dosáhnout kompromisu mezi pěti koaličními stranami obrousila hrany, a výsledkem je tak soubor nijak radikálních kroků, který sice pocítí bez výjimky všichni Češi, nikoho ale zároveň nepošle na ulici hladovět.

Snaha odborářů vybičovat masy k protestům a stávkám se tak téměř jistě nesetká s velkým ohlasem. A to navzdory faktu, že konsolidační balíček porušuje hned několik zásadních předvolebních slibů a vyžádal si také přepracování vládního programového prohlášení.

Přesto není od věci ptát se, jestli vláda nemohla postupovat sofistikovanějším způsobem, než jsou „tupé“ plošné škrty, proč se nepodařilo veřejné finance ozdravit jen úsporami či zda některými ústupky lobbistům kabinet nezpůsobil zbytečně zlou krev.

Sen konzultantů

Vláda měla při přípravě konsolidačního balíčku v podstatě dvě možnosti, jak k úsporám přistoupit. Ta první je nesmírně pracná. Předpokládá rozsáhlou přípravu v podobě analytických prací: prozkoumat položku po položce, program po programu a agendu po agendě, popsat jejich procesní mapu, stanovit hodnoticí metriku a sestavit interní i meziresortní týmy.

V podstatě jde o sen všech konzultantů. Zpravidla se při takovém postupu pracuje s různými více či méně sofistikovanými hodnoticími metodami, značnou výpočetní kapacitou a zapojením velkého množství expertů.

Začíná se tím, že každý výdajový program musí prostřednictvím svého správce definovat svoje cíle na měřitelných ukazatelích. Proti nim se pak hodnotí jejich dosažení. V Česku jsme ovšem bohužel takové systematické cvičení, jdoucí napříč všemi vládou financovanými centrálními institucemi, nikdy nepodstoupili. Na rozdíl například od Spojených států, které se chronicky potýkají s astronomickými deficity a toto užitečné „cvičení“ si v režii úřadu zvaného Office of Performance and Person­nel Management daly už v roce 2008.

V Česku je z hlediska zaměření americkému úřadu zřejmě nejblíž Nejvyšší kontrolní úřad. I u něj ale platí, že si může analyzovat a psát, co chce. Ani jeho varovná zjištění většinou nespustí adekvátní akci v podobě kontroly účinnosti nápravných opatření.

Druhý způsob konsolidace výdajů státu, který zvolila i česká vláda, je mnohem jednodušší – jde v podstatě o politické rozhodnutí. Ty nejkřiklavější výdaje, které okatě neplní, co mají, vláda oseká. Zbytek se pak řeší plošně, tedy osekáním všech ostatních výdajů o stejné procento.

Vyhladovění eráru

Ještě zajímavější než samotné metody snižování výdajů je cesta, jak jsme se k výdajovým škrtům, potažmo ke konsolidačnímu balíčku, propracovali.

Z hlediska politické ekonomie je asi nejpozoruhodnějším receptem na zeštíhlení státu takzvané „vyhladovění bestie“ (starve the beast). Postup krocení nenažrané šelmy, tedy v americkém pojetí federální vlády, spočívá v tom, že se nejdříve výrazným snížením daní vytvoří velký rozpočtový schodek, což následně vyvolá tlak na snižování rozpočtových výdajů.

Tato metoda je v Republikánské straně ve Spojených státech zakořeněná minimálně od konce sedmdesátých let minulého století. Problém je, že téměř stejně dlouhou dobu víme, že „vyhladovění bestie“ nefunguje. Historie ukázala, že na jednu stranu je velmi snadné a politicky populární snížit daně. Zároveň ale platí, že výdajové programy jsou u svých cílových skupin ceněny neméně, a ty se tak jejich odebrání hlasitě a cílevědomě brání.

Jan Němec

Výsledkem je, že místo vyhladovění bestie schodek státních financí postupně bobtná. A když se ukáže jako nezbytné dostat deficit pod kontrolu, řeší se to nakonec kombinací vyšších daní a výdajových škrtů. Přesně k tomu došlo i v Česku.

Pokusem o „vyhladovění bestie“ po česku bylo zrušení superhrubé mzdy při ponechání sazby daně z příjmů fyzických osob na patnácti procentech, zrušení daně z převodu nemovitostí a silniční daně a zavedení řady dalších opatření, jejichž cílem bylo různým skupinám poplatníků „nechat v peněženkách víc peněz“. Šlo o důsledek toho, že za minulé vlády žilo Česko prakticky v permanentní předvolební kampani a jak koalice, tak opozice nadbíhala voličům, jak se jen dalo. A to pod heslem, že snížení rozpočtových příjmů „nakopne“ spotřebu i byznys, a peníze se tak do rozpočtu nakonec vrátí.

Už v době snižování daní a „ponechání více peněz v peněženkách“ by ale asi jen málokterý ekonom vsadil svoji penzi na to, že redukce daňové zátěže pozvedne ekonomickou aktivitu natolik, aby konjunktura zvedla daňové výnosy, takže by rozpočet nijak neutrpěl. Samozřejmě se nic takového nestalo.

Jelikož ODS, která spolu s ANO a SPD hlasovala pro velké snížení daní, vytrvale odmítá léčit deficit vrácením efektivní sazby daně z příjmů fyzických osob tam, kde byla při zdanění superhrubé mzdy, je poměrně obtížné nastřádat potřebné objemy samotnou výdajovou restrikcí. Dochází proto i na hledání náhradních příjmů, přesně podle očekávání těch, kteří epizody s hladověním bestie studovali.

Dadaistické škrty

Samotný fakt, že pouze politikou škrtů vláda není schopná konsolidovat veřejné finance, není ovšem jediná potíž vládního balíčku. Pozoruhodné je také tajnůstkářství, s nímž vláda k osekávání výdajů přistoupila. Jistě se dá pochopit, že se kabinet snažil držet obsah balíčku pod pokličkou, dokud nedosáhne kompromisní shody.

Odvrácenou stranou stejné mince ale je, že jednotlivá opatření neprojednal s těmi, na něž mají dopadnout. To pochopitelně vzbudilo velkou nevoli. Vrcholem je neochota ministra financí a jeho kolegů podělit se o detaily jednotlivých opatření. Zbyněk Stanjura se tím zřejmě snažil co nejvíc oddálit moment, kdy všichni, jichž se škrty dotknou, budou chodit do médií či mezi poslance a senátory a přesvědčovat je, jak je konsolidační balíček špatný.

Zmatek ale panoval i kolem celkového čísla výdajových úspor, kde vládní materiál vyčíslil celkovou hodnotu úspor na 62,4 miliardy korun v příštím roce a dalších 15,9 v roce přespříštím, tedy celkem 78,3 miliardy. Lví podíl připadá na dotace – kráceny mají být dotace převážně neinvestičního charakteru, a to o 45,6 miliardy korun příští rok a 8,8 miliardy v roce následujícím. Tedy o 54,4 miliardy celkem za dva roky.

Profimedia.cz

Podle ministra financí Zbyňka Stanjury je to ale chybná interpretace, neboť „všechny dotace, které budou zrušeny v roce 2024, budou zrušeny i v roce 2025 a k tomu ještě něco navíc“. Součet by se tím ovšem navýšil o 45,6 miliardy, což je docela rozdíl. Záhadná je také kolonka „ostatní dotace“ za 13,4 miliardy korun.

Jaké jsou další škrty? Na provozu státu chce vláda ušetřit za dva roky celkem 11,2 miliardy, tedy pět procent, a na platech ve veřejném sektoru 9,7 miliardy korun, tedy dvě procenta. V tomto případě ovšem celá úspora připadá na příští rok.

Úspory jsou koncipovány jako plošné, což je podle jejich zastánců jediná spolehlivá metoda, jak nezabřednout do diskusí, kdo si zaslouží radikální ořezání a kdo nikoli. Je to pochopitelné: pokud vláda nemá v ruce neprůstřelné analýzy dokazující, že jde o vyhozené peníze a že lidé dělají stejnou věc podruhé i potřetí, vlastně ani nelze jednat jinak.

Neprozradit všechny detaily úspor včetně zdůvodnění, proč se na seznamu ocitly, rozhodně není „lege artis“. Navíc to navozuje dojem, že někteří ministři vlastně ani nevědí, kolik a kde přesně budou škrtat. Například ministerstvo zemědělství tvrdí: „Poměrně dobře víme, kde úspory budou. Pan ministr již potvrdil, že v příštím roce v dotačním programu pro velké potravinářské firmy bude položka nula. Další škrty budou v národních neinvestičních dotacích.“

Jak se do lesa volá…

Vzhledem k tomu, že veřejnost a ani firmy neznají konkrétní detaily vládních škrtů, vcelku pochopitelně spekulují a varují před tím, co by v balíčku být mohlo. Třeba Svaz průmyslu a dopravy upozorňuje, že mezi opatřeními mohou být položky, které by například působily na růst cen energií či významně ohrozily programy potřebné pro růst naší ekonomiky nebo transformační výzvy našich firem v mezinárodní konkurenceschopnosti.

Po jednání tripartity, kde vláda odhalila další detaily, pak svaz alespoň s povděkem konstatoval, že se k jednotlivým položkám bude moci vyjádřit a navrhnout z hlediska ekonomického růstu méně škodlivé alternativy.

Průmyslníci také jistě budou protestovat proti případnému škrtání investičních dotací. Ty se jim vysloveně líbí. Ještě aby ne, když se z nich po pár letech stane vlastní kapitál příjemce, který nebyl nijak naředěn.

Už méně je ovšem zajímá, že investiční dotace jsou cestou k vyšší majetkové nerovnosti. Ta je přitom v Česku mnohem hlubší než nerovnost příjmová, což se často opomíjí. Navíc jejich efekty jsou často neskonale horší, než se slibovalo, jak ostatně ukazuje loňská výroční zpráva NKÚ. Na škrtání takových programů bylo včera pozdě – ať jsou nahrazeny dlužními nebo kapitálovými instrumenty Národní rozvojové banky.

Smíření s osudem

Na rozdíl od škrtů na výdajové straně, kde je vláda na poskytování detailních informací skoupá, u konsolidačních opatření v oblasti příjmů poskytla poměrně detailní popis toho, co plánuje.

Pokud bychom plány na úpravu daní měli shrnout, kabinet při nich vycházel z doporučení Národní ekonomické rady vlády, potažmo z dlouhodobých rad, jež Česku dávají ekonomové OECD. Většinou nejde o zásadně kontroverzní kroky; ministr financí Zbyněk Stanjura se kromě toho snažil zvyšovat daně „spravedlivě“. Tedy tak, aby vyšší odvody postihly většinu subjektů v českém hospodářství: zaměstnance, živnostníky i firmy.

Navzdory tomu, že konsolidační balíček je flagrantním porušením předvolebních slibů i následujícího programového prohlášení vlády, se snad s výjimkou přehnaně hysterické, navíc silně manipulativní reakce odborářů nesetkal s nijak drtivou kritikou.

Příklad? Jedním z nejvýraznějších nových příspěvků eráru má být zvýšení daně z příjmů právnických osob. Firmy by podle představ Zbyňka Stanjury měly platit 21 procent ze zisku místo dosavadních (už třináct let platných) devatenácti procent. Podle ministrových excelových výpočtů by toto zvýšení mělo přihrát státní kase zhruba 22 miliard.

Shutterstock.com

Jistě, po zveřejnění balíčku se ozvaly hlasy varující před tím, že vyšší daně zhorší konkurenceschopnost českých firem, případně že podniky kvůli vyšším odvodům státu přijdou o část zdrojů na potřebné investice. Šlo ale spíš o smířené povzdechnutí než tvrdou kritiku malující černé scénáře následující po zvýšení korporátní daně.

Totéž platí pro opětovné zavedení nemocenského pojištění pro zaměstnance, od něhož si erár slibuje až třináct miliard. Přestože 0,6procentní navýšení odvodů z příjmů fyzických osob dál zvyšuje už tak kritizované astronomické zdanění příjmů, novinku – s výjimkou patetických odborářů – opět nikdo zásadně nesepsul.

Nijak extrémní nebyly ani reakce na vyšší odvody OSVČ na sociální pojištění, které by eráru měly v příštích letech vynést 7,5 miliardy ročně. Zejména na nízkopříjmové živnostníky to sice bude mít citelný dopad, nespravedlnost v dnešní výši odvodů zaměstnanců a OSVČ je ovšem natolik do očí bijící, že až na řev opozice o likvidaci živnostníků byla kritika jen mírná. Snad pouze slova o konání dobra, které živnostníkům zajistí vyšší důchody, si vláda mohla odpustit…

Relativně pokojné přijetí balíčku ale neznamená, že jeho příjmová strana neobsahuje části, nad nimiž ekonomové zvedají obočí. A také že se při dohadování koaličního kompromisu vláda nedopustila několika evidentních nespravedlností. Které to jsou?

Vinařská šlechta

Jedním ze symbolů úsporného balíčku se během dní po jeho zveřejnění stala naprosto zjevná nespravedlnost při zdanění neřestí. Už na tiskové konferenci, kde Zbyněk Stanjura sáhodlouze popisoval jednotlivé body konsolidace rozpočtu, vyvolala poprask ta část prezentace, kde se mluvilo o spotřebních daních či zdanění hazardu.

Vyšší odvody z alkoholu nebo tabáku přitom samy o sobě vůbec kontroverzní nejsou. Na vhodnosti takového opatření se shodnou nejen ekonomové; souhlasně přikyvují také zdravotníci nebo adiktologové.

Jan Němec

Problém byl, že mezi neřestmi ministr vynechal víno, jeden z nejpopulárnějších alkoholických nápojů. Silná vinařská lobby, podpořená navíc zhruba třetinou ministrů původem z jižní Moravy, si dokázala vydupat zachování nulové sazby spotřební daně, a to navíc s podporou zjevně stupidních a nepravdivých argumentů. To se pochopitelně neobešlo bez ublížené reakce ostatních výrobců alkoholu.

Stanjurovi se tak kvůli zbabělému ústupku lobby z vinic podařilo vrazit klín mezi pivovarníky a paliče kořalky na jedné straně a vinaře na straně druhé.

Propásnutá šance s DPH

S velkým nepochopením se setkala jedna z klíčových částí balíčku, a sice reforma DPH. Ta totiž na jednu stranu snížila počet sazeb ze tří na dvě – jednadvacet a dvanáct procent, což je vítané zjednodušení. Na druhou stranu s sebou ale přesun komodit dosud daněných nejnižší, desetiprocentní sazbou na novou úroveň přinese zdražení.

Lidé si tak po dokončení reformy DPH připlatí třeba za vodné a stočné nebo za léky. Je přitom otázkou, nakolik se v cenách odrazí přesun opačným směrem – z původně patnáctiprocentní sazby na novou, nižší dvanáctiprocentní. To se týká třeba potravin. Zkušenosti z minulosti ale ukazují, že nižší DPH obvykle ceny příliš nesrazí, a pokud ano, je toto zlevnění pouze dočasné.

Jinými slovy, zjednodušení DPH přináší pro mnoho domácností patrně nejnepříjemnější dopady z celého konsolidačního balíčku. O to překvapivější je, že tato reforma ve skutečnosti příjmy eráru sníží. Ministerstvo financí spočítalo, že výběr daně z přidané hodnoty bude ročně zhruba o 4,4 miliardy nižší. Vláda tedy vykoná politicky nepopulární opatření, které jde ale přímo proti celému konsolidačnímu balíčku. 

Americké cvičení

Na analýzy potenciálních rozpočtových úspor mají Američané specializovaný úřad (Office of Performance and Person­nel Management, který je součástí Office of Management and Budget), a dokonce samostatný zákon (Govern­ment Performance and Results Modernization Act of 2010). Úřad po několika ročních hodnoceních vydal v roce 2008 hodnoticí zprávu, podle níž z tisícovky veřejných institucí jich přes 17 procent nebylo schopno předvést nějaké výsledky, 27 procent jich bylo k ničemu a skoro třetina prošla jen s odřenýma ušima. Jedna věc je ovšem zjištění a druhá reforma. A z USA nepřicházejí věrohodné zprávy, že by se od doby zveřejnění nelichotivých výsledků výkonnost byrokracie nějak pronikavě zlepšila.

S přispěním Miroslava Zámečníka