Na úvod se vraťme do minulosti. V zemích bývalého východního bloku se volební systémy měnily a mění docela často. Jak tomu bylo v případě Česka? Kolik jsme zažili volebních změn a reforem?
Do konce bylo za posledních 31 let dotaženo pět zásadních volebních reforem, když počítáme i ty dvě zakladatelské. Vše totiž začalo zavedením demokratického volebního systému v roce 1990 a pokračovalo přizpůsobením volebních pravidel po vzniku samostatné České republiky. Nejvíce debat a politických reakcí vyvolala v roce 1999 volební reforma za časů tzv. opoziční smlouvy, která si kladla za cíl přinést stabilnější vlády. Když tuto zatím jedinou cílenou volební reformu, která byla schválena, zrušil na návrh Václava Havla z velké části Ústavní soud, narychlo se dával dohromady volební zákon, podle něhož jsme volili dosud. A pátý v řadě je letošní sprint za novým volebním systémem po dalším zásahu ústavních soudců. Kromě toho několik pokusů o změnu volebních pravidel skončilo bez toho, že by je parlament schválil. Asi nejvýraznějšími nedotaženými pokusy byly Havlův návrh na volební revoluci a pak Topolánkův pokus opravit to, co řešíme i teď – tedy nestejně velké správní, a tedy i volební kraje.
Na většině z těchto reforem ses nějak podílel. Měly nějakého společného jmenovatele, nebo vycházely z jiných podmínek a požadavků?
Pracoval jsem jako expert na třech změnách volebních pravidel. Všechny spojovalo, že většina v parlamentu měla vždy představu, čeho by měla úprava volebních pravidel dosáhnout. V roce 1999 to bylo přesvědčení, že musí skončit nestabilní, často menšinové vlády a volební systém by k tomu měl maximálně pomoci. Topolánkova volební reforma vycházela z pozoruhodného zadání, kdy se mělo na jedné straně dojít k určité formě bonusu pro vítěze a na druhé straně nějak překlenout znevýhodnění malých stran (tehdy zelených) v nejmenších volebních obvodech. A nyní šlo vlastně o to, rozluštit „šifru mistra Pavla“ a najít volební systém, který by splnil zadání vycházející z únorového nálezu Ústavního soudu. Reformy, na nichž jsem v různé míře pracoval, se naopak lišily tím, kdo je vyvolal. Dvakrát je iniciovala parlamentní většina, nyní „díra“ ve volebním systému způsobená rozhodnutím ústavních soudců.
Teď pojďme k celkovému rámci volebního systému v Česku. Principy poměrného zastoupení přímo stanoví jeden ze článků ústavy. Je to obvyklé? A je to vhodné?
Tvůrci ústavy zabudovali volební systém do svého díla způsobem, kdy je ho velmi složité jakkoli změnit. A to hned ze dvou důvodů. Zaprvé máme základní parametry volebního systému zapsány přímo v ústavě, a i v jejím rámci jdou navíc změny schválit jen po shodě obou parlamentních komor. Zadruhé je definice volebního systému v ústavě popsána způsobem, který není zcela jednoznačný, respektive umožňuje různé výklady, takže jsme odsouzeni k tomu, aby na scénu volebního zákonodárství čas od času vstupoval ještě další hráč – Ústavní soud, který je volán k rozhodování, co přesně ty „zásady poměrného zastoupení“ vlastně znamenají.
Jak vlastně chápat princip poměrného zastoupení? Dá se to nějak definovat? Politologicky? Právně? Soudně?
Definovat poměrné zastoupení určitě lze negativně: jako opak většinového systému. Hledáme-li pozitivní definici, narazíme už na řadu možností, které se rozpadají do dvou velkých názorových směrů. Jeden říká, že poměrné zastoupení spočívá čistě v mechanismu přepočtu hlasů na mandáty, druhý bazíruje na tom, že poměrný volební systém musí produkovat poměrné volební výsledky. Závazná definice poměrného zastoupení, podle níž by se dalo právně nebo alespoň politologicky rozhodnout, který volební systém k němu patří a který už ne, ale neexistuje.
Tím jsem samozřejmě narážel na to, že hybatelem už dvou úprav či reforem volebního systému byl Ústavní soud. Zase se zeptám, zda je to standardní a také žádoucí?
Dobré to není. Z Ústavního soudu to dělá v oblasti volebního zákonodárství téměř až třetí parlamentní komoru. Není to ale vina Ústavního soudu. Tato situace vyplývá z už popsané situace, kterou vytvořila definice volebního systému v ústavě. Změnit by to mohla jen velká ústavní reforma, ale ta není v dohledné době pravděpodobná, takže si musíme na dosavadní stav bohužel zvyknout.
Pojďme si teď připomenout, co vlastně Ústavní soud zrušil a jaké hlavní argumenty pro to měl. Samozřejmě rádi uslyšíme i tvůj komentář k nálezu ÚS.
Ústavní soud zrušil dvě podstatné části volebního systému: způsob přepočtu hlasů na mandáty a pak pravidlo, podle něhož měly koalice více stran vyšší procentní hranici pro vstup do Poslanecké sněmovny, a to dokonce násobně – deset procent pro dvojkoalici, patnáct procent pro koalici tří stran a dvacet procent pro ještě početnější předvolební spojenectví. Klíčové bylo to první rozhodnutí, protože bez vzorce, jak proměnit hlasy voličů v poslanecké mandáty, se volby konat nemohou. Soudcům se zdálo, že dosud platná kombinace různě velkých volebních obvodů (krajů) a tzv. d’Hondtova dělitele je sice poměrná „na vstupu“, ale produkuje podle nich málo poměrné výsledky a znevýhodňuje malé strany. Podle nich proto už tento systém nesplňuje definici „zásad poměrného zastoupení“. Trochu překvapivě však jejich nález zrušil jen d’Hondtův dělitel, ale nechal v platnosti existenci čtrnácti volebních krajů. Mnozí v tom proto viděli návod, jak postupovat při hledání nového volebního systému.
A teď pojďme do volebněinženýrské kuchyně. Jaké varianty připadaly po nálezu ÚS v úvahu? Kdo je formuloval? A jak vlastně vzniká takový návrh?
Na první pohled se zdálo, že soudci nálezem naznačují, že bychom se měli vrátit k systému, podle něhož se volilo do roku 1998 – tedy k Hagenbach-Bischoffově kvótě a dvěma skrutiniím při zachování čtrnácti volebních krajů. Znamenalo by to hodně poměrné výsledky a nic moc by se nemuselo nově vymýšlet.
Naopak vláda vsadila na názory obou koaličních stran, které chtěly z různých pohnutek zavést jinou formu silné poměrnosti – jeden celostátní volební obvod. Ministerstvo vnitra proto navrhlo dvě varianty řešení – jednak celostátní volební obvod a pak systém, který by celostátně rozdělil počty mandátů pro strany a pak by je distribuoval jednotlivým krajským kandidátkám strany podle volebních výsledků. Nesoutěžily by tedy strany v kraji, ale jednotlivé krajské kandidátky v rámci jedné kandidující strany. Tato druhá varianta byla vlastně kopií návrhu, který ležel už delší dobu ve sněmovně a který navrhli lidovečtí poslanci v čele s Markem Výborným.
S třetí variantou přišel předseda sněmovního ústavně-právního výboru Marek Benda. Ten se snažil reagovat na nález Ústavního soudu a pracovat se vzkazem, který do něj ústavní soudci zašifrovali. Ponechal podle jejich mustru 14 volebních krajů, protože v jejich rámci se u nás dosud odvíjela běžná politická aktivita, a zároveň si nechal napovědět dvě skrutinia, aby zajistil vyšší míru poměrnosti než dosavadní systém. Přišel ale nově s tzv. Imperialiho kvótou, aby se na úrovni volebních krajů rozdělilo více mandátů a zůstala maximálně zachována vazba poslanců na konkrétní území.
Takže to byla ODS, kdo měl hlavní slovo? Proč? Bylo to díky jejímu postavení v obou parlamentních komorách?
Návrh Marka Bendy skutečně tvoří základ nového volebního systému. Jde ale spíš o výsledek jeho aktivity, pozice předsedy ústavně-právního výboru a vyjednavačských schopností než o politické složení obou komor. Samozřejmě platí, že s opoziční kontrolou Senátu si vládní většina nemohla sama prosadit volební systém podle svých představ a musel se hledat nějaký kompromis napříč oběma komorami. Návrh Marka Bendy byl v tomto ohledu nejlepší, a to neříkám proto, že jsem na něm expertně spolupracoval a přišel s návrhem jeho jádra – Imperialiho kvóty. Měřítkem tady musí být to, který návrh byl nakonec většinově schválen, a to byl právě ten podaný Markem Bendou.
Volit tedy budeme stejně jako dosud ve čtrnácti krajích. Změní se nějak podoba kandidátky nebo našich možností, jak ovlivnit zvolené kandidáty?
Ano i ne. Zůstanou nám čtyři preferenční hlasy a skákat dopředu budou i nadále kandidáti, kteří překročí pět procent kroužků od voličů. Na druhou stranu se už nebudou všechny poslanecké mandáty rozdělovat na úrovni kraje, ale část až na celostátní úrovni, takže v některých krajích se může počet mandátů v nich obsazených snížit. Některé kraje mohou mít méně poslanců.
Návrh poslance Výborného z KDU-ČSL šel ale opačnou cestou. Tedy nejprve rozdělit mandáty na úrovni státu a pak je teprve distribuovat do krajů. Nebyla to lepší cesta k proporcionalitě i rovnosti hlasů?
Tento návrh by skutečně produkoval ještě poměrnější výsledky, ale mohl by vést k ještě znatelnějším nerovnostem v počtu mandátů pro jednotlivé kraje. Navíc by otočil logiku volební soutěže z krajského souboje různých stran k vnitrostranickému soutěžení o mandáty. Osobně si navíc jako žák profesora Nováka myslím, že extrémní proporcionalita není něco, co naše země potřebuje. Máme ve sněmovně už teď devět stran a další rozdrobování sněmovny povede jen k ještě složitějšímu sestavování vlád. Bylo třeba kvůli nálezu ústavních soudců udělat krok směrem k větší proporcionalitě, nikde ale není psáno, že ten krok musel být maximálně možný.
Teď ke skrutiniím. Dosud jsme měli jedno, nyní budou dvě. Co to vlastně znamená? A jaký bude vliv voliče ve druhém skrutiniu?
Dosud se všechny poslanecké mandáty rozdělovaly v jednotlivých krajích. Teď se v nich přidělí jen část a zbytek se bude rozdělovat až na celostátní úrovni. Druhé skrutinium totiž bude sloužit k tomu, aby se využily i zbytky hlasů, které dosud propadaly, protože v konkrétním volebním kraji nestačily na celého poslance. Tím vznikala ta Ústavním soudem kritizovaná nerovnost hlasu jednotlivých voličů. Teď, když nějaké straně budou třeba v Olomouckém kraji přebývat hlasy, které by vydaly ještě na půlku dalšího poslance, a stejná půlka poslance jí zbude třeba v Plzeňském kraji, ve druhém skrutiniu se z těch dvou půlek složí celý poslanec, kterého strana získá. Dosud to bylo tak, že obě půlky poslance propadly, protože druhé, celostátní skrutinium neexistovalo.
Ústavní soud zrušil i navyšování volební klauzule pro koalice o pět procent za každou koaliční stranu. Není to vlastně diskriminace těch stran, které se nebojí jít do voleb samy?
Tato část rozhodnutí Ústavního soudu mi připadá nejvíce kontroverzní. Neopírá se moc o ústavní základ, ale spíše o právní názor soudců, co je spravedlivá omezující klauzule pro koalice. Když jedna strana potřebuje na vstup do sněmovny pět procent, proč dvě spojené strany nepotřebují deset procent? Soudci ale mají právo takto rozhodnout a zákonodárci se tomu museli přizpůsobit.
Klauzule pro koalice teď bude nižší – osm a jedenáct procent. Kdo by na tom mohl vydělat a kdo tratit? A možná ještě šťouravá podotázka. Není to vlastně jedno, když už z minulosti známe případy, kdy byl zákon obcházen tím, že kandidáti jiné strany šli na kandidátce nějaké strany?
Zvolená výše koaličních klauzulí je, myslím, rozumným kompromisem. Podle aktuálních preferencí se zdá, že jediný, kdo s nimi může mít problém, je spojenectví tří malých anticovidových stran, které konkurují SPD na pravém okraji politického spektra. Samozřejmě se mohou schovat za jednu z nich, která vezme na kandidátku politiky dalších dvou spolupracujících stran. Pak se ale jejich kandidátka bude jmenovat jen jako jedna z nich, tedy ta oficiálně kandidující strana. Pro menší strany to zesložiťuje vytváření předvolebních spojenectví, ale vyšší klauzule pro více stran jsou podle mě správným a racionálním řešením.
Jaký je rozdíl mezi minulou a současnou matematickou formulí? Dříve to byl d’Hondt, nyní Imperiali.
D’Hondta jsem vždy studentům vysvětloval jako excelovou tabulku, kde výsledek každé strany postupně dělíme řadou celých čísel, tedy jedničkou, dvojkou, trojkou atd. Pak porovnáme všechny výsledky dělení u všech stran a nejvyšší zbytky dělení znamenají přidělení mandátu straně.
U Imperialiho kvóty si nejprve určíme tzv. volební číslo, k němuž konkrétně u této metody dojdeme vydělením všech platných voličských hlasů počtem rozdělovaných mandátů, který zvýšíme o dva. To zvýšení o dva sníží volební číslo a tím rozdělí už v prvním skrutiniu podstatně více poslaneckých křesel, než by to udělala Hagenbach-Bischoffova kvóta.
Existovaly ale i jiné varianty. Proč zvítězila tato?
Byla průchodná pro všechny strany, naplňovala nově Ústavním soudem vytvořené mantinely a navazovala na to, jak se u nás volilo dosud. Třeba jeden volební obvod by politiku, jak jsme ji dosud znali, úplně rozmetal. Vítězný návrh castingu na nový volební systém se naopak konzervativně drží jistot, jako je třeba existence čtrnácti volebních krajů, a navíc se vrací k dříve osvědčeným dvěma skrutiniím.
Poslední řešenou věcí bylo rozdělování mandátů ve druhém skrutiniu. V médiích zaznívaly útoky na to, že by o konkrétních jménech mohla místo voličů rozhodovat vedení stran. Jak to nakonec dopadlo?
Nakonec si své řešení prosadilo hnutí ANO, podporované Piráty a STAN. Komu z kandidátů připadnou mandáty ve druhém skrutiniu, nerozhodne nově sestavená kandidátka, ale „automat“, který zohlední velikost nevyužitých hlasů pro stranu v jednotlivých krajích. Vypadá to populárně, protože rozhodne sám volič a nebude tam žádný vliv politické strany, ale u tohoto bodu nového volebního systému jsem sám zvědav, zda ho později nebudou jeho dnešní podporovatelé kritizovat, protože přinese něco jiného, než čekali.
Současný systém druhého skrutinia navrhl předseda sněmovny Vondráček (ANO). Co ho k tomu vedlo? To Babiš nechtěl ovlivňovat konkrétní jména?
ANO od počátku chtělo jeden volební obvod, v němž by o celé kandidátce rozhodovalo celostátní vedení. U druhého skrutinia ale pak udělalo veletoč a zvolilo zdánlivě tento nekonfliktní automat, který ale může mít ve výsledku trochu nepředvídatelné výsledky ohledně počtu mandátů přidělených v jednotlivých krajích. Původní Bendův návrh sice do hry dostával stranická vedení, ale umožňoval na druhou stranu vyrovnávat nerovnosti mezi kraji. To teď už nepůjde.
ANO zřejmě podlehlo své tradici nejít proti veřejnému mínění, a když vidělo emocionální a trochu účelovou argumentaci zejména politiků STAN proti vlivu vedení stran na sestavení kandidátky pro druhé skrutinium, zvolilo cestu nejmenšího odporu, která ale může mít pro někoho překvapivé důsledky.
Výsledná podoba je tedy dost velkým kompromisem. Je to dobře obecně a třeba i v naší konkrétní situaci?
Myslím si, že se jedná o maximum možného. Dokázal bych navrhnout řadu teoreticky lepších volebních systémů, ale ty by neprošly složitým sítem dvou rozdílně složených parlamentních komor, doplněným ještě o „šifru“, kterou vytvořil nález Ústavního soudu. V Poslanecké sněmovně pro tento návrh hlasovaly všechny parlamentní strany, což vytváří předpoklad pro to, aby měl určitou životnost. V Senátu byla skupina senátorů proti, ti však nezpochybňovali nový volební systém jako celek, ale jen absenci korespondenčního hlasování.
Celková proporcionalita vzrostla. Nicméně asi byly i varianty, které by vedly k ještě poměrnějším výsledkům. Nehrozí tedy, že systém opět někdo napadne u ÚS?
To samozřejmě hrozí vždy. Jak už jsem říkal, já jsem přesvědčený „novákovec“ a nemyslím si, že sněmovna musí být úplným zrcadlem hlasů voličů. Hlavní rolí sněmovny je vytvořit stabilní vládu a pro ni je už nyní zavedená míra proporcionality problematická. Pokud někdo bude chtít ještě větší proporcionalitu, může Ústavní soud znovu zkusit, ale jsem přesvědčený, že by právě vytvořený volební systém v případném ústavním přezkumu obstál.
Kam se nový systém řadí v rámci Evropy jako celku a třeba postkomunistické střední a východní Evropy?
Nový systém se zařadí do pomyslného středu poměrných volebních systémů. Nebude patřit ani k jednomu jejich extrému, jakými jsou na jedné straně třeba hodně „nepoměrné“ Španělsko a na druhé straně téměř „zrcadlové“ Nizozemsko. Chtělo by se vzhledem k okolnostem jeho vzniku říct, že to je vlastně taková zlatá střední cesta.
Petr Sokol (1974)
Vystudoval politologii a mezinárodní vztahy na Fakultě sociálních věd Univerzity Karlovy. Působil jako konzultant řady politiků, vysokoškolský učitel a asistent v Evropském parlamentu. Vedl několik úspěšných volebních kampaní. Dlouhodobě se zabývá politickou geografií, politickými stranami a volebními systémy. Spolu s autorem tohoto rozhovoru Ladislavem Mrklasem se v uplynulých dvaceti letech podílel na většině koncepčních i vynucených úprav a reforem sněmovního volebního systému.
