V příštích deseti letech chce ministerstvo dopravy vynaložit na údržbu a výstavbu dopravní infrastruktury 2,8 bilionu korun, tedy 280 miliard korun ročně. Za ty peníze by se mělo podařit dobudovat dálniční síť a na železnici zahájit výstavbu vysokorychlostních tratí.

Letošní kapitálové výdaje státního rozpočtu jsou přitom celkově 202,1 miliardy korun, a jak zdůrazňuje ministr Kupka, naplnění jeho ambice vyžaduje zvýšit investiční tempo po roce 2027 na dosud nevídaných 300 miliard korun. Navíc by se tam mělo udržet zhruba pět let a uvedená čísla se musejí upravovat ještě o inflaci, pokud má být dosaženo reálných objemů investic.

Kde jsou priority?

Zda se podaří ve výstavbě dopravní infrastruktury takto šlápnout na plyn, závisí na tom, jak vidíme priority. Zda dáme přednost fiskální konsolidaci teď, byť by to bylo za cenu utlumení míry veřejných investic, anebo začneme rozlišovat mezi kapitálovými výdaji a schodky vyvolanými „prožíráním budoucnosti v běžném provozu“.

Ten rozdíl bez problémů najdete. Většina států v USA má v legislativě zakotvenu zákonnou povinnost každoročně vyrovnaných rozpočtů, což se však nevztahuje na kapitálové výdaje. V jejich případě je nicméně vyžadována ekonomická rozvaha včetně kalkulace návratnosti a budoucí zátěže, kterou bude investice představovat pro provozní výdaje. Bude-li mít investice ekonomickou návratnost podstatně vyšší, než kolik je úrok z půjček či dluhopisů, jejichž prostřednictvím se financovalo její pořízení, má cenu do ní jít.

Ukažme si to na příkladu velkého okruhu kolem Prahy, který tady měl být mnohem dříve než některé úseky dálnice postavené před dvaceti lety. Jeho ekonomická návratnost bude vzhledem k vyvedení tranzitu mimo hlavní město kladná, přestože za nijak bonitní zemědělské a lesní pozemky se při jejich vykupování platil a platí osminásobek, či dokonce až šestnáctinásobek ceny ze znaleckého posudku. Český stát si legislativním zakotvením takto vysoké bonifikace usnadnil rychlost výkupu (místo promptního vyvlastnění pozemků za ceny odhadu vycházejícího z původního užití půdy s mírnou prémií za rychlé jednání), ale zároveň výrazně prodloužil návratnost investic do liniových staveb.

Velkou část benefitu dané infrastruktury tak pozře královská odměna všech spekulantů, přičemž náklad nesou zbývající daňoví poplatníci. Nechme stranou tento unikátně perverzní příklad transferu jedné velmi úzké společenské skupině, protože je zjevné, že Česko skutečně potřebuje dokončit páteřní dálniční síť a že je k tomu zapotřebí gigantický objem peněz.

To jsme prošvihli

Přitom vícezdrojové financování, jímž se všichni zaklínají, není nic jednoduchého. Na stavbu dálnice dnes už nemůžete použít evropské fondy. Dříve to šlo, Poláci toho využili a dnes mají v podstatě hotovo. Větší možnost využití evropských fondů je v železniční dopravě, a to včetně prostředků v RRF a modernizačním fondu, který je financován z výnosů z prodeje emisních povolenek (v letech 2021–2030 by mohl dosáhnout až 500 miliard korun). Česko kromě toho aspiruje na čerpání peněz z finančního nástroje na propojení Evropy (CEF).

Politicky podstatně citlivější je zapojení peněz od samotných uživatelů prostřednictvím poplatků, ať již jde o mýtné, nebo o elektronické dálniční známky, a výnosů ze sdílených nebo dedikovaných daní (silniční daň byla pro rok 2023 zcela zrušena pro osobní vozidla a dodávky do dvanácti tun). Ve Francii, která postavila velkou část dálnic formou koncesí s privátními investory a provozovateli, sice nikoho netěší platit dost velké peníze u mýtných bran (stále častěji ovšem s volným průjezdem pro ty, kteří platí mýto elektronicky), ale nikdo nepopře, že právě ony patří k nejkvalitnějším v Evropě, s udržovanými odpočívadly a čistými toaletami.

Kde vzít a stavět, když rozpočet není strukturálně ani legislativně nastaven tak, aby preferoval investice, a zároveň nepřipouští zadlužování z titulu běžných výdajů, jak to mají nastaveno v USA?

PPP má výhody, ale opatrně

Řešením z dílny chytré horákyně se zdá být významný příklon k využívání PPP modelu. Láká mimo jiné faktem, že projekt může být z hlediska fiskálního účetnictví považován za takzvaný off-balance sheet; náklady na jeho realizaci se (po splnění určitých podmínek, viz box) nezapočítávají do veřejného dluhu a do veřejných rozpočtů vstupuje pouze pravidelná platba za službu.

Materiál ministerstva dopravy předložený do připomínkového řízení obsahuje zásobník deseti potenciálních PPP projektů, včetně stadia jejich přípravy. Jsou tam zcela zásadní projekty, kromě nejpokročilejší přípravy na velkém úseku dálnice D35 (severní dálnice na Moravu) a řady dalších úseků dostavby dálničních tahů je za vhodný považován též projekt železničního spojení centra Prahy s Letištěm Václava Havla v Ruzyni. Svoji roli v rozsáhlejším příklonu k této formě budování a následného provozování dopravní infrastruktury sehrály i dosavadní zkušenosti s „pilotním“ PPP projektem na dostavbu úseku dálnice D4 – stavba jde kupředu rychle a i starostové okolních obcí si pochvalují, že se investor chová k okolí nadstandardně ohleduplně.

„Přenos rizika zpoždění výstavby a rizika jejího prodražení a dlouhodobé nekvality díla je jedním z nejvýznamnějších benefitů PPP,“ uvádí se v materiálu, což je v souladu s většinou zahraničních analytických studií zaměřených na testování „value for money“ u PPP projektů. Pro Česko, které má historickou zkušenost s rozestavěností trvající desítky let a „drobením“ jednotlivých tras na krátké úseky, jež pochopitelně nemohou přinést onen kýžený dlouhodobý ekonomický efekt, je atraktivní ještě jedna charakteristika PPP projektů: platby za dostupnost jsou hrazeny až po zkolaudování díla a jeho uvedení do provozu. Konsorcia investorů tak jsou tlačena do toho, aby dílo postavila co nejdříve. Zároveň se nevyplácí stavět draho a nekvalitně, aby se pak prodražovala údržba a platily sankce za nedodržení standardu služby. Vláda si samozřejmě může půjčit levněji, jenže do standardních kontraktů s dodavateli tuto motivaci na rychlé výstavbě bez vícenákladů jen tak nezabudujete.

Je důležité, aby v Česku existoval širší politický konsenzus na tom, že touto cestou se půjde, neboť příprava trvá dlouho a výrazně přesahuje jedno volební období. Pásky bude přestřihávat někdo jiný, bude si však muset na platby vytvořit patřičný fiskální prostor. Týdeník Hrot zjišťoval míru podpory plánu ministerstva dopravy u hnutí ANO a mimo záznam získal kladné vyjádření od dvou členů Babišova kabinetu. 

Dopad PPP projektů na veřejné finance

Aby PPP projekt mohl být z hlediska vládních účtů považován za mimobilanční, a tedy nemusel být započítáván do veřejného dluhu, musí být národním statistickým úřadem v souladu s účetními principy ESA 2010 otestováno, v jakém rozsahu jsou v průběhu výstavby a následného provozování příslušné infrastruktury přenesena rizika na soukromého partnera, včetně rozumné míry vlastního kapitálu v projektové společnosti. Kapitalizace pod deset procent bývá označována za „thin-equity structure“ a zvyšuje riziko, že v případě potíží, jež u složitých a dlouhodobých projektů mohou nastat, partner „hodí flintu do žita“. Projektové financování při PPP je „vyšší dívčí“ a výdaje na přípravné fáze tomu odpovídají; vlády proto vybírají právní i finanční poradce jak na studie proveditelnosti, tak na strukturování celého „dealu“ včetně opravdu velmi rozsáhlé právní dokumentace.

Pokud partner nepřebírá jím ovlivnitelná rizika v dostatečném rozsahu, například kvůli vládou garantovaným půjčkám či zárukám za soukromé úvěry nebo projektové dluhopisy, projekt testem podle ESA 2010 neprojde, zůstane na rozvaze státu a vstupuje do veřejného dluhu. PPP na D4 je klasifikován jako mimobilanční.

Pokud by ČSÚ neměl potřebnou míru jistoty, zda PPP projekt splňuje „off-balance sheet test“, může požádat o stanovisko Eurostat, který poskytuje „ex ante advice“, tedy ještě před realizací projektu, případně též „ex post“, a svoje stanovisko následně zveřejňuje na svém webu.