Pokud by zrovna teď nezuřila covidová krize, kabinet Andreje Babiše by nedělal nic jiného, než se chlubil splněním jednoho ze zásadních bodů svého programu. A opravdu jde o průlom v miliardových investicích na výstavbu dálnic. Poslanci budou pravděpodobně už 9. února rozhodovat o smlouvě na první českou „soukromou“ dálnici. Jenže honba kabinetu za tímto milníkem velmi pravděpodobně stát vmanévrovala do nevýhodné situace, kdy soukromník dálnici postaví dráž, než by to zvládl sám stát. A o tom, jak draho staví stát, už leccos víme.

Riziko ve vztahu

Žádný podobný projekt, označovaný zkratkou spolupráce soukromého a vládního sektoru jako PPP, se dosud v Česku nepovedlo dotáhnout do konce. Respektive každý skončil buď v šuplíku, nebo průšvihem. Stavba 32 nových kilometrů mezi Příbramí (přesněji řečeno Háji) a Miroticemi u Písku se ale velmi pravděpodobně povede. Otevřít by se měla v říjnu 2024. Pro přesnost dodejme, že součástí smlouvy je i provoz a údržba dvou už postavených přiléhajících úseků v délce 16 kilometrů.

Úspěch vlády v tomto projektu je pojištěn hned na několika rovinách; některé ale bohužel celý koncept zároveň potápějí. Základní jistota je, že ve sněmovně má kabinet pro odsouhlasení smlouvy pohodlnou většinu. A hlavně technicky vzato, všechno pro stavbu je už připraveno – povolení vyřízena, pozemky vykoupeny. Brzy může přijet technika a začít stavět. A to je první problém.

Základním principem PPP je přenesení rizik ze soukromníka na stát. Pokud na něj žádné riziko nepřenáší nebo přenáší jen velmi malé, nabízí se logická otázka, k čemu vůbec princip PPP potřebuje. „Pro budoucí projekty je takový postup maximálně neefektivní pro státní správu, která to odpracuje, a naopak extrémně výhodný pro soutěžící koncesionáře, kterým se významně snižuje riziko, s nímž by do soutěže měli běžně vstupovat. Stát se tak sám zbytečně připravuje o některé výhody PPP zadávání,“ soudí Petr Bartoň, hlavním ekonom investiční skupiny Natland.

Ministerstvo dopravy to vidí z logiky věci trochu jinak. Nic jiného než současné rozložení rizik vlastně ani nebylo možné. Z předběžných dialogů se stavebními firmami totiž vyplynulo, že by výkupy pozemků a vyřizování stavebních povolení nechtěla mít na krku žádná z nich. Takže pro vládu zněla rovnice takto: Buď klapne úspěch jménem PPP, nebo nebude nic. „Rizika v této fázi jsou příliš velká, obtížně predikovatelná z hlediska časové náročnosti, ale hlavně je koncesionář nedokáže řídit efektivněji než stát, jelikož jde primárně o rozhodování úřadů,“ řekl mluvčí ministerstva dopravy František Jemelka.

Risk, který koncesionář ponese, spočívá podle úřadu v tom, že mu stát negarantuje proveditelnost stavby podle dokumentace pro stavební povolení, a navíc požaduje změny oproti státnímu designu. Stejně tak nese vítězné konsorcium odpovědnost za zpracování realizační dokumentace stavby, a to včetně geologických rizik. Podle ministerstva dopravy leží na staviteli i riziko výstavby, včetně kvantity všech materiálů, a riziko dlouhodobé kvality služeb. Za to by ovšem ručil v každém případě.

Procento sem, procento tam

Parametry smlouvy jsou takové, že francouzské konsorcium DIVia, v němž se spojily firmy Vinci a Meridiam (stavebně a technicky za projektem bude stát česká Eurovia), bude dálnici 25 let provozovat, pak úseky převezme stát, a to opravené. Za to půjde směrem k firmám od státu takzvaná platba za dostupnost. Platit se začne až v okamžiku zprůjezdnění dálnice a bude částečně hrazena v českých korunách (58,7 procenta) a částečně v eurech (41,3 procenta). Větší část plateb za dostupnost je fixní (70,6 procenta), zbylá část je indexovaná dle skutečného vývoje inflace. První významnější úhradu stát předpokládá v roce 2024 v nominální výši necelých 200 milionů, následně v roce 2025 je předpokládaná výše 1,193 miliardy s mírným nárůstem o inflaci v následujících letech. Poslední významnější úhrada je v posledním celém roce provozu, tedy v roce 2048, v předpokládané výši 1,443 miliardy. Projekt zčásti zaplatí EU.

Tím se dostáváme k penězům, což je asi nejpalčivější otázka celého projektu. Nelze opomenout, že od roku 2015, kdy stát začal projekt PPP na dálnici D4 připravovat, za něj už utratil více než 34 milionů korun. Další vyšší desítky milionů stály výkupy pozemků. A teď do hry vstupuje hodnota půjčených peněz. „Platí, že stát má oproti soukromým subjektům levnější přístup k financím. Při PPP financování si ale půjčuje na 25 let dopředu za nejméně 2,5 procenta, a to skrze koncesionáře, který si půjčuje na bankovním trhu,“ říká Petr Bartoň.

Za kolik si je schopen půjčit český stát sám, víme velice přesně. Shodou okolností před pár týdny pořádal aukci dluhopisů. Na 5,5 roku si stát půjčil za (roční) sazbu 0,9 procenta, na osm let za 1,2 procenta a na 19 let za 1,6 procenta. „To by odpovídalo zhruba 1,8 procenta za hypotetický 25letý dluhopis,“ doplňuje Bartoň. Podle ministerstva dopravy ale nelze čísla takto brát. Operuje s faktorem rizika, kterého se stát vzdává, což má také svou finanční hodnotu. Byť se o jeho míře dá spekulovat, model PPP je nastaven tak, že pokud koncesionář nebude plnit podmínky, stát má nárok své platby pro něj zkrátit. „Zásadní je vazba platby na poskytované služby, což není případ splátek levnějšího ‚státního úvěru‘,“ doplnil František Jemelka.

Tato forma financování dálnice vychází přinejmenším na papíře dráž. „Je to pět až šest miliard, které zaplatíme za neochotu státu vypsat veřejnou zakázku,“ řekl Ondřej Polanský, opoziční pirátský místopředseda sněmovního podvýboru pro dopravu. Princip PPP přesto i opozice, alespoň v obecné rovině, podporuje. Peněz z EU bude postupně ubývat a stát závislý na jejích dotacích se musí naučit najít nové způsoby financování staveb. „Stojíme teď ale před dvěma špatnými variantami. Buď to bude drahé, nebo se to nenaučíme a PPP zase odsuneme,“ přemítá Polanský.

Teď, nebo nikdy

Proč se stát do této situace dostal, docela dobře ilustrují zkušenosti Jiřího Nouzy. Současný prezident Svazu podnikatelů ve stavebnictví stál na straně ministerstva dopravy v době, kdy vyjednávalo o prvním, později neúspěšném pokusu o PPP, tehdy na ostravské D47. „Tehdy si soukromý partner nacenil všechna rizika a cena projektu se dostala do závratných výšin,“ vzpomíná.

Vtip je v tom, že model PPP vyžaduje značnou míru flexibility jak ze strany státu, tak ze strany soukromých firem. „Jenže vzhledem k tomu, že se jedná vždy o dlouhodobý kontrakt, není v podstatě možná. Měl byste ji jako zadavatel umožnit partnerovi v projektové přípravě. Velmi zjednodušeně řečeno, předpokládá se, že soukromý partner bude mít vysoký podíl na projektu, aby optimalizoval provozní náklady v průběhu kontraktu,“ říká. A to se v případě D4 nestalo, a jak víme, ani stát nemohlo.

Potíž je opět na straně státu, tkví ve zdlouhavých povol ova c í ch procesech, odvoláních, lhůtách a všech složitostech stavebních předpisů. „Všichni víme, že ani stát není schopen v tomto prostředí prosadit nezbytné dopravní stavby, a v modelu PPP se to do značné míry očekává od soukromého partnera. V těchto pár větách je skryta celá potíž projektů PPP u nás v Česku,“ popisuje Nouza.

Změnu podle něj může přinést až nový stavební zákon. Jiná cesta, než kterou se stát rozhodl vydat, proto v současné době ani neexistuje. „A tady se ztrácí smysl partnerství veřejného a privátního sektoru v oblasti optimalizace projektu a inovačních přístupů ze strany dodavatele. A skutečně v podstatě dochází k tomu, že soukromý partner vlastně zajišťuje ‚jen‘ financování celého projektu. Ano, v tuto chvíli se zdá, že stát by dokázal zafinancovat tento projekt asi výhodněji, než to dokáže partner soukromý,“ doplnil prezident Svazu podnikatelů ve stavebnictví.

PPP projekty by měl stát v budoucnu nastavovat jinak. V tomto případě je zřejmé, že jde zejména o politický úspěch, a ten je téměř stoprocentně zaručen. Jeho plody sklidí už příští vláda, a pokud bude nějaké podobné projekty plánovat, měla by upravit zákony a vydat se odvážnější a levnější cestou. Jeden pozitivní efekt ale přece jen PPP přináší: V tabulkách se tato služba nepočítá do státního zadlužení. Na papíře to tedy bude chvíli vypadat, že už je líp.